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2010年3月，春节刚过，西安市政府就收到一张40万元“罚单”。“罚单”出自陕西省环保厅，原因是1月渭河西安段出境水质中主要污染物COD（化学需氧量）超标。
西安不是惟一收到罚单的城市，咸阳也需要交纳10万元补偿金。
一个城市收到省环保厅开具的罚单，这在陕西的历史上应该是罕见的。罚单的依据，来自2010年1月1日开始实施的 《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案》（下称《实施方案》）。
根据《实施方案》，渭河在陕西省境内依次流经的宝鸡、咸阳、西安和渭南均被纳入考核范围。当月断面出境水体中的COD平均浓度每超标1毫克/升，市政府需要向陕西省财政部门缴纳污染补偿金10万元。
COD表示在一定条件下利用强氧化剂处理污水中有机物，所消耗氧化剂对应的需氧量，它是反映水体污染状况的一项重要指标。
对于罚单的深意，陕西省环保厅副厅长李孝廉一语道破：“补偿金多少是一回事，更重要的是，这是一个标志，哪个市要交了这部分钱，就表示它污染了，有责任了。”
罚单，对治污自觉性的考量
2010年3月2日，早上10点，陕西省环保厅的新闻发布会上。当环保厅副厅长，新闻发言人李孝廉公布了2009年全年环境质量公报，以及主要污染物减排考核结果后，关于渭河的治理，以及西安、咸阳的因排放超标而被罚成为主要话题。
在环保厅提供的一张打印简单的A4纸上，赫然印着2010年1月份渭河干流市界断面水质监测结果。其中西安超标5毫克/升，咸阳超标1毫克/升，宝鸡刚刚过关，渭南则以低于标准4毫克/升的结果给人们以安慰。
当然，如果仅仅是超标的数据，绝不会引来如此强的媒体关注。因为这5毫克/升的超标值，西安需要向省财政缴纳40万元的罚金才是热议的话题。李孝廉介绍说：“咸阳位于西安上游，西安超标的5毫克/升中，有1毫克/升实为咸阳的‘贡献’，需要扣除。”
无论40万元，还是50万元，对于西安这样的大城市而言并不算多。但正如西安市环保局水污染控制处负责人所说，罚款是一个手段，目的是让各地区都有治污自觉性。
李孝廉也表示，每个月的超标信息会向公众公开，“对于一个城市来说，超标意味着水污染治理不到位，市政府面子上会过不去。”
当然，如果超标越多，罚金也就会缴得越多，一年累计下来也是一笔不小的数字。陕西省财政厅设立了专项用于污染补偿资金收缴管理的资金账户，污染补偿资金按季度进行核算，按年度予以结算。其中的60％在每年年底，通过转移支付的方式发放下去，用于各设区市的污染物治理补偿。
“简单地理解，就是上游城市污染了渭河水，就要给予下游城市补偿金。”李孝廉解释道。
有“罚”也有“奖”。污染补偿资金的另外四成，会根据各地区对污染企业关闭、生态修复、水污染治理等方面的表现，用于奖励工作力度大、水质改善明显的设区市。
被罚，是上天的错还是西安的误
对于渭河，高悬的“达摩克利斯之剑”，除了污染物的排放，还有水量的减少。
然而渭河并不是一直都这样纤弱。历史上，渭河曾经是重要的航道。汉唐时期，江南的粮食和其他物资都是溯黄河而上，转渭河运入长安。即使在上世纪60年代，渭河的水量也曾有过190亿立方米的辉煌纪录。
“渭河水量总体减少是不争的事实，这对水资源治理来说是一个很大的挑战。”陕西省渭河流域管理局副局长张润民惋惜地说。实际上，渭河在中国并不是惟一水量减少的河流，黄河等多条河流的水量都在逐渐减少。
降雨量的减少，沿岸用水量的剧增，让“母亲河”不堪承受。据张润民介绍，上世纪90年代末，渭河水量达到了历史最低谷，不足最高纪录的十分之一，“连船都走不了，更面临经常断流的危险。”
据陕西省水利厅测算，2010年渭河流域缺水量将达到26亿立方米，2020年缺水量将达到28亿立方米，供需矛盾十分突出。
而据陕西省气象台公布的信息，去年11月以来，陕西关中各地几乎没有明显的雨雪过程，农田旱象十分严重。
现在的渭河水量可想而知。
渭河的缺水给水质监测带来了难题。按照陕西省的《实施方案》，省环保厅负责组织各设区市考核断面的水质监测及核定，而省水利厅负责提供考核断面的水量数据。
但实际上，1月份渭河四个考核城市的水污染补偿核算，所采用的是COD平均浓度监测数据，并未考虑水量。
据环保厅相关负责人介绍，最先的设计构想是利用污染物通量来计算。所谓污染物通量，指的就是污染物在水体中的排放总量，即考虑平均浓度，也考虑水量。
“单纯考虑平均浓度的不合理性在于，河流一旦枯水，水量小一点的时候，浓度就上去了，这样大家都超标了。”他解释说。
不过，由于陕西省水利部门目前并没有足够的水量监测设施，只能“退而求其次”，依据往年渭河的水量，确定一个浓度控制值。
而首批“罚单”开出之后，也有人抱怨“不公平”。此次被罚最多的西安，就认为控制指标并未考虑其在 “十一五”期间经济总量的扩张，以及近几年来减排和污染治理力度。
按照《实施方案》的规定，宝鸡、咸阳、西安、渭南的COD平均浓度控制标准值分别为19毫克/升、61毫克/升、52毫克/升和49毫克/升。
“西安人口近千万，GDP占全省近一半，减排力度最大，我们的排放总量却限制得很紧，控制指标也比咸阳要低。”西安市环保局有关官员这样为自己解释。
“既然西安人口多，排放大，就应该花费比别的地市更大的力气去治理排放。只有西安区域的有力治理，渭河清澈才有实现的可能。”尽管西安有着显而易见的负担，但是环保人士更愿意用这样的思路去要求。
“恰恰是西安所辖市县还没有实现县县建成污水处理厂，而宝鸡、咸阳、渭南则在2009年已经实现了这个目标。周至、蓝田、户县的污水处理厂估计在今年内应该建成投产。当然今年建成也在十一五规划的时间之内，不算晚。”李孝廉对西安建污水处理厂进度这样介绍。
在对渭河工业污染风起云涌的治理告一段落之后，对生活污染的治理显得更加重要也更加艰巨。事实上，渭河陕西段关中地区生活污水的排放几乎和工业废水的排放不相上下。
据介绍，要处理城市污水这一渭河另一重要污染源，最好的办法是建设污水处理厂，避免生活污水直排渭河。然而，建设一座污水处理厂少则数千万元，多则上亿元，这对于财政捉襟见肘的陕西来说，的确是个难题。
面对这一现实，陕西各级政府开始积极行动起来，探索建设污水厂的新模式，尤其是咸阳市在探索中首先找到了BOT模式。
所谓BOT就是“企业建厂、政府建网，企业运营、政府监管，企业按规定标准排放、政府按达标水量付费”。这一模式减轻了政府的负担，但是可想的困难是企业与政府在管理上的协调，以及企业利益的实现。
“在我们交的自来水费中就包含有污水处理费，这一部分就是污水处理厂的利润。但是如果一个地区污水过多，收取的污水处理费却有限就可能导致企业运行困难。这种情况在一些拥有自备井过多的地方尤其显得突出，水是不用掏钱的，但是污水照样需要污水处理厂。”环保厅的污染防治处副处长岳鸿环解释了许多企业对投资污水处理厂慎重的原因。
制度，经济杠杆对渭河治理的实践
对于渭河的治理，陕西的领导们可谓殚精竭虑，除了切实的调水、治污、建设等具体措施。制度上的建设为渭河根本治理创造了可能。
2008年上半年，制定水污染补偿方案、利用经济手段撬动各地治污积极性的想法在陕西被郑重提出。“当时，省领导在省政府常务会议上拍板说这个要尽快弄出来，我们正式确定开始研究制定水污染补偿方案。”岳鸿环副处长对当时省领导制定这个补偿方案的决心似乎很有感触。
当然方案的实施并非一帆风顺，也引来了颇多争议。质疑者称，严格说来，这个补偿机制并非“补偿”，而是行政处罚手段的一种“变形”而已。
对于由上游污染补偿下游的制度，也有不同见解。西安市环保局一位官员说，生态补偿机制理应由下游地区补偿上游地区，因为上游地区为了保护环境，要牺牲一定的经济发展权。
渭河上下游的各个城市，在“谁污染了谁，谁应该负责”这类问题上没少“打架”。李孝廉说，过去几年中，陕西省环保厅曾多次协调这种“因污染而起”的争执。
对生态补偿机制有多年研究的环境保护部环境规划院副院长王金南则表示，陕西省的做法同样属于生态补偿，在河北、河南等省也有成功的先例。
例如，在全国率先尝试全流域生态补偿机制的河北省，就针对海河流域污染最重的子牙河等七个主要河流进行跨界断面水质目标考核，超标排污城市需缴纳最多可达300万元的“生态补偿金”。
这种让污染超标者“丢人又丢钱”的新机制，强化了地方政府的责任。据媒体报道河北省实施该政策后，上游向下游排污的现象得以遏制。2009年，子牙河COD的平均浓度比上年下降近五成，达到2002年以来的最好水平。
“之所以会出现上游补偿下游，或下游补偿上游的不同方式，主要是由财力、监测支持等因素制约。陕西省这种做法的好处是，可以利用经济约束机制来帮助水污染防治。”王金南说。
未来，日渐完善的制度与治理责任的契合
当然任何制度的完善都有一个过程，关于河流的治理也不例外，关键是这种制度本身对治理责任的一种要求。
事实上，国家环保总局制定的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为陕西渭河补偿制度的长远发展奠定了基调。根据《指导意见》水环境的生态补偿应该分为纵横双向补偿机制。横向补偿机制即针对跨行政区域的河流，如果出境水不达标，上游给下游补偿，反过来，如果出境水达标或者优于标准的，下游要给上游补偿。纵向补偿机制，即国家向地方政府，上级地方政府向下级地方政府进行流域水环境保护的补偿，谁做贡献谁得到资金补偿。
有学者认为，在流域的生态补偿机制中，关键是上下游的责任关系界定问题，上下游都有保护生态环境的责任。“单纯下游补偿上游的做法还是比较单一。毕竟单向补偿可能会有不公平的现象。”
当然补偿标准的合理完善也需要一个过程，“在什么样的水质、水量基础上进行补偿，是一个技术上的难题。同时，不同地区和流域，致力于流域水环境保护的投入成本也不同，这方面又如何进行核算。显然这将是个复杂的过程。”陕西省环保厅的负责人坦言。
当然除去省内的补偿，站在整个流域来统筹补偿机制将是一个理想的状况。“责任是上下游共有的，需要从全流域做出考虑。”王金南说。
虽然具有局限性，《实施方案》的施行依然为渭河水污染治理提供了新的契机。从长远来看，这种尝试将克服地方政策惰性的问题，显然2010年1月份的结果就给西安和咸阳一次最有力的警示。
目前，西安也在制定本市的渭河流域水污染补偿方案，计划在其下属的各个区县同样建立目标责任考核体系，将责任层层落实下去。
据悉，西安市的这套方案尚处在讨论阶段，预计一两个月后正式推出。
制度的完善让治理责任有了更扎实的落点。而渭河这条陕西人的“母亲河”将成为最大的受益者，在未来日益国际化的大西安中，人们希冀着一条清澈的河流在城中缓缓流过。
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