污水回用的管理措施及技术经济政策探讨

摘要：为了促进城市污水回用，保证已建成的回用设施发挥应有的效益，需要建立配套的管理措施与对应的技术经济政策。管理措施主要包括建立健全职能部门、加强公众教育、制订促进污水回用的行政规章制度并逐步完成相应的立法工作。推进污水回用的技术政策重点是将污水回用纳入城市和污水厂规划范畴、提高污水处理的技术水平、完善公共用水的计量收费、制定合理的回用水水价及加强再生水的示范性研究。经济政策主要有政府对回用工程提供优惠贷款、对回用水用户给予一定的补贴和奖励、合理征收水资源费、制订合理的水价等。实行上述管理措施与政策法规将有力地推动水资源短缺地区城市污水回用的实施，促进我国水资源的可持续利用与经济社会的可持续发展。

1 引言

        鉴于世界性的水源危机，城市污水回用在国内外均受到高度重视。城市污水经再生处理后回用于城市生活和工业生产在我国已有20a的历史。随着国家“七五”、“八五”科技攻关计划对城市污水回用技术的研究，回用技术已基本成熟，城市污水回用在国内逐步展开，全国已建成了几十个不同规模的污水回用工程。但包括“七五”及“八五”示范工程在内的许多回用工程，都没能充分发挥其效益，到现在也没有能完全市场化运作，这在很大程度上与宣传教育、融资、经济鼓励与惩罚政策等管理措施远未到位有关。

        污水回用是一项系统工程，不但需要解决技术问题，还需要配套的经济政策与管理法规。本文试对推动污水回用的管理措施与技术经济政策进行分析探讨。

2 管理措施

2.1建立健全污水资源化的职能部门

        污水资源化是水资源合理利用的重要组成部分，属于水务局的管理范畴。水务局应按照污水再生利用的系统组成，规定管理范围和权限。管理范围包括污水源、排水设施、污水处理厂、再生水厂、再生水输配水设施、再生水用户。污水再生利用系统的各个组成部分，由产权或运营单位负责企业化的运营管理。可成立再生水供水公司，管理再生水的生产和供给服务。水务局的行政管理业务包括：制定规划，参与工程的建设审查，对再生处理设施和供排水设施的运行进行监督和检查，参与政策、法规、标准、规范、管理条例的制定，编制用户合同和用户手册，仲裁再生水供应公司与使用单位的利益协调和纠纷，进行污水再生利用的社会宣传教育。总体而言，水资源的再利用应该以市场化方式运作，但是职能部门的管理扶持是不可缺少的。目前涉及污水回用的职能部门有水资源处、给水管理处、排水管理处等。随着污水资源化的实施，有必要考虑统一或协调有关问题的管理职责与权限。

2.2通过行政手段和立法促进污水的资源化

2.2.1 积极开展宣传教育

        污水再生回用涉及到各行各业和各个单位，不仅要有各级领导和政府部门的大力支持，更需要广大人民群众和再生水使用单位的理解支持。需要通过各种传媒进行宣传，帮助人们克服污水资源利用的心理障碍和对再生水的不信任感。重视利用示范工程，向群众进行“眼见为实”的宣传教育。根据日本的做法，可将关于节水和污水处理的知识补充到中小学教育计划中，向潜在回用户进行关于污水再生利用的指导。

2.2.2 建立强制使用再生水的行政规章制度

    对于回用水系统供水区域内的用户，凡是再生水能满足其用水水质要求的，都必须在限期内创造条件使用再生水。无理拒绝使用者，职能部门不予供应其它水源。市供水管理部门有权强制性削减其自来水供水指标，或给予罚款。美国回用管理条例规定，凡附近有回用水管网的公园、高尔夫球场、公墓、学校、住宅小区等有草地设施的单位，及其它有条件使用回用水的单位都必须强制性与回用管网接通[2]。

        对申请新建、扩建的项目，凡有条件使用再生水且对供水可靠性要求不高的，如新建的公园、绿地，审批单位可根据城市总体规划不予批准使用自来水或自备水源。对供水可靠性要求高的用户，如工业用户，应保留其饮用水使用权。此类用户可配备双水源供水系统，在再生水因故不能使用时，可使用饮用水，以解除用户用水的后顾之忧。但无故使用饮用水应给予处罚。

2.2.3 建立水质水量保证体系和制度

        明确污水处理、污水再生及输配水等各个环节的工作职责和法律责任，从而使用户不致因再生水的水质水量波动或事故而影响生产或造成经济损失。

2.2.4 通过立法确保污水回用的规章制度得以严格遵守

        水务局、环保局、城建部门等有关管理单位应将制定的有关污水回用的各项管理条例、鼓励政策及惩罚措施等条文，报请市人大立法，依法促进城市污水的资源化。

3 有利于污水资源化的技术政策

        3.1 提高城市污水处理率，实施雨污分流，使污水能全部纳入区域性污水处理厂，进行处理利用。

        3.2 工业企业应不断地通过技术改造，改革工艺和更新设备，提高工业用水重复利用率和污水重复利用率。为有利于污水回用，各工业企业内部应实施清水、污水分流，根据实际情况和需要，对不同水质的废水分别建立专门的排水管渠系统。

        3.3 新建区域污水厂在规划和设计时，要把污水资源化作为一项考虑因素，在厂址、规模、厂内布置、处理深度、工艺流程选择等方面均应结合污水回用的需要。

        3.4 规范潜在回用户的用水管理。如城市园林绿地等目前用水管理不规范的部门，应建立独立的生活和浇灌用水计量系统，使其便于统计、收集用水量资料。

        3.5 加强横向联系，使城市的总体规划和各有关部门的专项规划能兼顾水资源再利用的需要。如绿地规划、住宅发展规划、洗车站点和工业企业的选址、浇洒道路作业组织等。这样能做到用水相对集中，回用系统规模相对较大，有利于污水回用的建设和管理。

        3.6 加强城市污水处理新工艺、新技术的研究，推进污水脱氮、除磷工艺的实施，进一步提高污水处理厂出水水质。污水再生利用实践需要可行技术的支持和保证，需要对已有技术不断改进和更新。重视再生处理新装置和成套设备的研制和改进。推进简单、实用的污水再生工艺的推广应用，保证再生水系统水质的可靠性。加强再生和回用过程中检测装置、自动控制装置及报警装置的研制，以提高污水回用的操作控制水平和运行管理水平。

        3.7 管理部门应组织技术力量研究制定符合各种使用用途的再生水水质标准和合理的再生水水价体系。国内外目前尚无统一的再生水水质标准，美国国内也没有全国统一的标准，各州采用自行制定的标准。我国《污水回用设计规范》已经出台，但各地区仍应根据地区水质的特点，参照该规范以及国内外示范工程的标准制定合理的再生水水质标准。再生水水价直接关系着回用工程的经济性和用户的使用积极性，有关部门应通过研究，因地制宜地制定出既能吸引用户积极使用又能保证回用工程效益的再生水水价。

        3.8 加强再生水应用的示范性研究，建立再生水使用效果的监测、评价系统。建立运行记录的统计报告制度和事故报告制度，定期向再生利用系统的管理机构报告。进行再生水对林草生长、生态环境、用水设备等方面的影响观察研究。同时积累再生水系统运行的财务统计、分析数据，为污水回用工程的商业运行积累经验。

        3.9 提倡再生水供水部门与用户以合同或协议的形式，就再生水供给的水质、水量、水压及其稳定性，供水事故的应急处理和损失赔偿责任，再生水的计量、收费与使用保证等具体使用事项，作出明确的保证和规定，以增强用户的使用信心。由污水回用的管理机构对供水协议的实施进行监督，并协调双方利益，仲裁纠纷。

4 鼓励使用再生污水的经济政策

        污水回用应在市场化原则的基础上实施，但是鉴于回用具有间接的经济效益以及社会效益，政府有必要采取各种措施给予鼓励、扶持。为推动再生水利用的进展，需要考虑实行以下经济政策：

        4.1 对符合城市总体规划，积极兴建使用污水资源的企业、行业，可优先贷款或给予政府贴息贷款。

        4.2 回用水管网与用户连接的接管费可采取政府和用户共同支付的方式。或者可对一定期限内积极连接回用水管网的用户采用全免或半免接管费，而超过期限以后不优惠的方式，鼓励用户积极采用再生水。这也是USEPA（美国环境保护署）建议的方法之一[2]。

        4.3 调整现行的自来水价格。现行的水价体系不完善，收费标准偏低，不仅不能反映水资源的真正价值，而且也是导致浪费水资源的直接因素之一。由于优质自来水水价低，而质量较差的再生水成本较高，于是用户宁可使用清洁又价廉的自来水，也不愿意使用再生水。这就造成了优质水的浪费，不利于节水和水资源的综合开发、利用。因此，应调高自来水价，同时以低于自来水价的价格销售再生水。从经济上体现低质水低价、高质水高价，使人们在生产和生活中逐渐认识到污水回用的必要性，接受此项节水措施。自来水因调价而增加的收入，可部分的用来开发再生水或用于再生水水价补贴，从而使再生水厂能够独立经营，保证其有维持简单再生产和扩大再生产的能力。

        4.4 提高水资源费。水资源费反映水资源的价值。北方地区由于水资源紧缺已开始收水资源费，但只是象征性地收取一点，并不能真正反映水资源的价值。南方的大部分地区还未开始收水资源费，上海地区刚刚开始征收水资源费，目前费率较低。只有提高水资源费，反映水资源的真实价值，才能保证水资源的合理利用，促进污水资源化的发展。

        4.5 使用再生水的用户可免交或少交水资源费、排水费及排水设施有偿使用费。再生水的水源来自城市的二级污水，因此使用再生水的用户可免交自来水的水资源费。另一方面，二级污水经再生回用后，排入环境的污染物量减少了，作为奖励可考虑少收或不收再生水用户的排水费及排水设施有偿使用费。

        4.6 再生水的使用应视为重大节水措施，对再生水使用单位应参照有关规定，给予节水奖励[3]。

5 融资渠道

        污水回用项目的启动需要大量的资金，融资困难一直是阻碍污水回用顺利实施的重要因素之一。建设污水回用项目需要多渠道筹集资金，美国污水回用的主要融资渠道有向社会发行长达20～30 a的长期债券、州和联邦政府专项拨款、地方财政税收、投资商投资及向用户征收连接费[2]；日本新宿地区污水回用项目的建设投资一半以上来自政府补贴，其余来自贷款和向用户征收的连接费。贷款由售水所得偿还。根据我国目前在污染治理中实行的“谁污染谁治理、谁开发谁保护”的政策，对污水再生回用可实行“谁受益谁投资”的政策。污水回用具有明显的环境与社会效益，只要规划合理，相关的优惠政策到位，回用项目本身是有可能盈利的。

        从用户角度看，由于再生水价低于自来水价，长期使用再生水替代自来水可节省可观的自来水费，因此，国家、回用项目的建设者及用户均是回用项目的受益者。根据“谁受益谁投资”的政策应改变目前单一的筹资渠道，变政府行为为社会行为，可采用下列渠道筹集资金：国家投资和地方投资相结合，国家和地方政府设立专项基金；采用股份制或发行债券向社会筹资；投资企业及用户集资；鼓励企业采用BOT的投资方式。对于投资企业的贷款可考虑采用低息、无息甚至贴息贷款。

6 结语

        城市污水回用不仅能节约优质饮用水资源，而且能减少排入水体的污染物，是解决城市缺水的重要途径。经过多年的研究与发展，我国污水回用的技术问题已基本解决，但污水回用项目的运行管理还不够成熟，这也是影响我国污水回用事业进程的重要因素。各有关部门要认真对待，建立健全污水回用的职能部门，做好规划和宣传教育工作，制定切实可行的管理措施和技术经济政策，政府部门应尽可能给予鼓励和政策倾斜，通过有效的行政和法律手段使各项管理条例和政策得以严格执行，以积极推动我国污水回用事业的发展。